Histórico Do Regime Jurídico Dos Servidores Públicos Civis Da União – Lei 8.112/90

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Por: Raul Nero Perius Ramos

A Lei 8.112, de 11 de dezembro de 1990, dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais. Tal norma é de suma importância para a organização da Administração Pública. A norma também é conteúdo fundamental em qualquer faculdade de direito e matéria quase obrigatória nos concursos públicos federais, motivo pelo qual muitos estudantes dedicam bastante esforço para a compreensão da lei. Todavia, pouco se sabe sobe o histórico do regime jurídico dos servidores da União até se chegar ao regime jurídico único que temos hoje.

Portanto, este material tem por finalidade explicar aspectos históricos do regime jurídico dos servidores da União desde a sua previsão na Constituição Federal de 1939, suas alterações e evoluções ao longo do tempo, para, ao final, explicar porque hoje temos um regime jurídico único.

Como mencionado, a Constituição Federal de 1939 já fazia previsão de um regime jurídico para os servidores públicos, conforme seu art. 156 ao legislativo competia organizar o “Estatuto dos Funcionários Públicos”. Assim, em 28 de outubro de 1939 foi editado o Decreto-Lei n.º 1.713 que dispôs sobre o Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União, em atendimento ao dispositivo mencionado.

Importante se faz observar que antes disso houve alguns documentos relacionados à organização dos servidores públicos, porém, o Decreto-Lei n.º 1.713/39 foi o primeiro documento legislativo que de maneira geral e coerente procurou dispor sobre o regime jurídico de pessoal no âmbito da Administração Pública no Brasil.

Alguns anos depois, em 1º de maio de 1943 por força do Decreto-Lei n.º 5.452, no governo de Getúlio Vargas, foi promulgada a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) que foi inspirada nas leis de trabalho da Itália, isso representou um grande avanço para a época ao reconhecer um conjunto de direitos básicos aos trabalhadores em geral.

Nesse ponto, observa-se que a Organização Internacional do Trabalho (OIT), que foi fundada em 1919, já estabelecia normas gerais do trabalho diante das preocupações com a revolução industrial. Diante disso, vários países passaram a internalizar essas normas gerais readequando-as às características próprias de cada Estado.

Inicialmente o art. 7º da CLT, excluía de sua abrangência aos servidores públicos em geral, que continuavam sob regime especial do Decreto-Lei n.º 1.713/39. Todavia, dois anos depois, o Decreto-Lei n.º 8.079, de 11 de outubro de 1945, alterou a redação do art. 7º, da CLT, permitindo-se a aplicação da CLT ao pessoal da Administração Pública.

A partir de então começou o regime dualista de pessoal no serviço público: (i) o regime estatutário, regido pelo Decreto-Lei n.º 1.713/39; e (ii) o regime de emprego ou regime contratual regido pela CLT.

Pouco depois, foi editada a Lei n.º 1.711, de 28 de outubro de 1952, que instituiu o novo Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União e revogou tacitamente o Decreto-Lei n.º 1.713/39. A nova norma trouxe técnica jurídica superior ao Estatuto antigo, porém, na prática pouca coisa mudou em relação a legislação de pessoal, mantendo-se a situação inalterada com a coexistência de dois regimes: (i) o regime estatutário, agora regido pela Lei n.º 1.711/52; e (ii) regime de emprego ou regime contratual instituído pela CLT.

E assim permaneceu a relação da Administração Pública com seu pessoal durante muitos anos, de forma que, usualmente, o vínculo com os cargos mais importantes era estabelecido com base no Estatuto dos Funcionários Públicos, ao passo que o vínculo com os cargos menos importantes era estabelecido por meio da CLT.

Anos depois, com o advento da Constituição Federal de 1988, houve relevante mudança no regime dualista de pessoal da União até então vigente. Isso porque, o art. 39 da CF/88, em sua redação original, dispôs que a União, Estados, DF e municípios deveriam instituir regime jurídico único para o seu pessoal.

Dessa forma, a União, durante o governo de Fernando Collor, em atendimento a ao art. 39 e optando pelo regime estatutário, editou a Lei n.º 8.112 de 11 de dezembro de 1990, que dispõe sobre o Regime Jurídico Único dos Servidores Públicos Civis da União, sendo a Lei n.º 1.711/52 revogada.

A Lei entrou em vigor no dia seguinte, e alcançou todos os servidores públicos estatutários que estavam submetidos à Lei n.º 1.711/52, que estivessem naquela data, em exercício na Administração direta, nas autarquias, nas fundações públicas, e nos Poderes Legislativo e Judiciário da União.

Ocorre que, diante da nova sistemática de unicidade do regime de pessoal imposto pela CF/88, a Lei n.º 8.112/90 passou a reger também todos os empregados celetistas da Administração direta da União, autarquias federais, fundações públicas federais, em um verdadeiro processo de “estatutarização” daqueles celetistas que mantinham contrato de trabalho com pessoas jurídicas de direito público na Administração Pública Federal.

Lembra-se que ficaram fora do alcance da Lei n.º 8.112/90, os empregados de empresas públicas como a Caixa Econômica Federal, por exemplo, bem como os empregados das sociedades de economia mista, como a Petrobrás e o Banco do Brasil, que por serem pessoas de direito privado, sempre foram regidos por contrato de trabalho segundo regras da CLT. Da mesma forma, a Lei n.º 8.112/90 não alcançou os militares que possuem regime especial e próprio, bem como os membros do Judiciário e do Ministério Público que também têm regimes jurídicos especiais e próprios. Por fim, também não abrangeu os contratados por prazo determinado.

Assim, a da CF/88 e seu art. 39, bem como a Lei n.º 8.112/90, puseram fim, no âmbito da União, à duplicidade do regime jurídico de pessoal.

Não obstante, em 1994 o então presidente, o “príncipe” Fernando Henrique Cardoso, deu início à Proposta de Emenda Constitucional conhecida reforma administrativa da Constituição. Tal proposta apenas virou de fato Ementa Constitucional em 1998 – EC 19/98. Com o advento da reforma administrativa, dentre outras alterações, houve a alteração da redação do art. 39 da CF/88, que excluiu a unicidade do regime jurídico. Assim, houve a possibilidade do retorno da coexistência de mais de um regime para o pessoal civil permanente da Administração Pública.

Com o fim da unicidade do regime jurídico para o pessoal civil e por força da nova redação do art. 39 da CF/88, foi editada no âmbito federal a Lei n.º 9962 de 22 de fevereiro de 2000, que trata genericamente dos empregos públicos regidos pela CLT no âmbito da Administração Direta da União, Autarquias Federais e Fundações de Direito Público Federais.

É claro que a alteração do art. 39 da CF/88 abolindo a existência do regime jurídico único, não significou o fim da Lei n.º 8.112/90, mas tão somente o fim da sua unicidade como regime jurídico. O que efetivamente ocorreu com a nova redação dada ao art. 39 da CF/88, foi o retorno à situação anterior à CF/88, ou seja, agora é possível a coexistência do regime jurídico público ou estatutário ao lado do regime jurídico contratual ou celetista, na Administração Pública.

Ocorre que, os Partidos PT, PCdoB, PDT e PSB ingressaram com a ADI 2135/DF no STF em que se questiona vício formal em diversos dispositivos da EC 19/98. Em data de 08 de agosto de 2007 ao julgar o pedido de liminar da ADIN, o STF decidiu suspender a redação dada pela EC 19/98 ao art. 39 da CF/88, com efeito exnunc. Diante de tais fatos, o art. 39 retorna a sua original que impõe à União, Estados, Distrito Federal e Municípios a instituição de Regime Jurídico único para o pessoal das entidades de direito público.

ADIN 2135 – Julgamento da Liminar. Decisão: O Tribunal, por maioria, vencidos os Senhores Ministros Nelson Jobim, Ricardo Lewandowski e Joaquim Barbosa, deferiu parcialmente a medida cautelar para suspender a eficácia do artigo 39, caput, da Constituição Federal, com a redação da Emenda Constitucional nº 19, de 04 de junho de 1998, tudo nos termos do voto do relator originário, Ministro Néri da Silveira, esclarecido, nesta assentada, que a decisão – como é próprio das medidas cautelares – terá efeitos ex nunc, subsistindo a legislação editada nos termos da emenda declarada suspensa. Votou a Presidente, Ministra Ellen Gracie, que lavrará o acórdão. Não participaram da votação a Senhora Ministra Cármen Lúcia e o Senhor Ministro Gilmar Mendes por sucederem, respectivamente, aos Senhores Ministros Nelson Jobim e Néri da Silveira. Plenário, 02.08.2007.

Esse é o contexto dos fatos históricos que nos leva ao regime jurídico dos servidores da União que temos hoje. A forma como se estabelecia o vinculo com o pessoal da Administração Pública foi diferente em vários momentos. Entretanto, hoje, até se seja decidida de forma definitiva a ADIN 2135/DF, o que vigora é o regime jurídico único que é estabelecido pela Lei 8.112 de 1990.

Fonte: aula do professor Gabriel Campos.

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